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年实施以来，对保证食品安全，保护公众生命健康权发挥了巨大作用，但随着这部法律的实施，一些立法中的问题也逐渐凸显，特别是食品安全与食品质量的混同，使《食品安全法》有关“食品安全”概念的理解成为食品领域最突出问题，给食品产业健康发展带来了障碍，迫切需要完善食品标准体系，熊猫体育提供哪些服务以适应执法实践和产业发展需要。
目前，在食品领域的相关标准包括食品安全国家标准（GB）、食品安全地方标准（DB）两类强制性标准，以及推荐性国家标准（GB/T）、推荐性行业标准（SB/T、NY/T等）、团体标准（T /）、企业标准（Q/）。《食品安全法》第二十五条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。”按照该规定，只有食品安全国家标准（GB）和食品安全地方标准（DB）为强制性标准，也是最低标准，不论是否在食品标签标注都要强制遵守。推荐性标准只有企业自愿在食品标签标注后才对本企业具有约束力，是企业对社会的承诺。团体标准由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。企业标准是由企业根据需要自行或与其他企业联合制定，只适用于本企业对应产品。
按照《食品安全法》第二十六条第六项规定，食品的质量要求指标只有与食品安全有关时，才会制定食品安全标准。一旦该质量指标与食品安全无关，就可以不制定食品安全标准。且从食品安全法的法律责任规定来看，均仅针对不符合食品安全标准设定了法律责任，即使将与食品安全无关的质量指标纳入食品安全标准，也会造成法律责任过重问题。“除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准”的规定，实质上是对与食品安全无关的质量指标“食品安全标准自己不规定，也不让其他食品有关的标准规定”。也就是说，在食品领域只有强制执行的食品安全标准，但只限于“与食品安全有关的质量要求”，“与食品安全无关的质量要求”不存在强制的国家标准、行业标准。这就造成食品安全无关的质量标准缺乏强制性要求，给缺乏社会责任心的企业投机取巧提供了便利。
《食品安全法实施条例》第四十条规定，“对食品进行抽样检验，应当按照食品安全标准、注册或者备案的特殊食品的产品技术要求以及国家有关规定确定的检验项目和检验方法进行。”结合《食品安全法》第一百一十一条、第一百一十二条和《食品安全法实施条例》第四十一条的规定，《食品安全抽样检验管理办法》第二十三条规定：“食品安全监督抽检应当采用食品安全标准规定的检验项目和检验方法。没有食品安全标准的，应当采用依照法律法规制定的临时限量值、临时检验方法或者补充检验方法。风险监测、案件稽查、事故调查、应急处置等工作中，在没有前款规定的检验方法的情况下，可以采用其他检验方法分析查找食品安全问题的原因。所采用的方法应当遵循技术手段先进的原则，并取得国家或者省级市场监督管理部门同意”。从以上规定来看，推荐性食品标准、团体标准、企业标准并未纳入食品安全检验依据。但国家市场监管总局近年来制定的《食品安全监督抽检实施细则》不但将推荐性食品标准作为食品安全监督检验依据，还把产品明示标准和质量要求、相关的法律法规、部门规章和规定列入检验依据，给基层执法实践带来困惑。比如，该细则规定除了推荐性检验方法外，规定“食糖”的检验依据包括了《GB/T 317白砂糖》等20个食品推荐性国家标准，以及“产品明示标准和质量要求、相关的法律法规、部门规章和规定”，这种“食品安全监督抽检”中大量引用推荐性标准、企业标准，造成了食品强制性标准和食品推荐性标准的混用，与“食品安全监督抽检”依据的规定产生冲突。
三、食品安全与食品质量混同，造成按推荐性标准检验不合格的食品处罚依据混乱
食品安全与食品质量混同带来了执法方面的争论，比如假冒食品是按照标签不符合《食品安全法》要求处罚，还是按照《商标法》处罚？用鸭肉冒充羊肉、猪肉冒充驴肉销售，是按照《反不正当竞争法》处罚，是按照《食品安全法》规定的“掺杂掺假”处理，还是按照标签虚假标注处理？从前述“中国市场监管行政处罚文书网”发布的30起食堂糖“还原糖分”指标不符合推荐性国家标准被处罚的案例来看，同样案件出现了五种罚法：有4起按照《产品质量法》第49条“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品”定性；有9起按照《产品质量法》第50条“以不合格产品冒充合格产品”定性；有1起按照《食品安全法》第124条“生产经营不符合食品安全标准的食品”定性；有1起按照《食品安全法》第124条“生产经营不符合法律的食品”定性；有15起按照《食品安全法》第125条“生产经营标签不符合本法规定的食品”定性。国家市场监管总局在网站留言答复中，也没有给予明确答案。2022年7月的答复是：“按照特殊法优于一般法原则，食品抽检不合格，原则上优先适用《食品安全法》，具体应根据不合格项目、不合格项目的相关标准规定等情况综合研判，建议咨询当地市场监管稽查部门。”同年11月的答复是：“推荐性标准不合格有很多原因，不能简单判断处罚。根据您的留言我们不能作出具体判断，请您结合实际情形向属地市场监管部门咨询。”这种处罚依据的混乱，极大降低了政府部门的公信力，造成企业和执法者均无所适从。
就此问题，《食品安全法实施条例》在第七十四条予以了补充规定，对“食品生产经营者生产经营的食品符合食品安全标准但不符合食品所标注的企业标准规定的食品安全指标的”的情形给予较轻的处罚，但该规定只限于“食品安全指标”，并未涉及与食品安全无关的“质量指标”，“还原糖分”不是“食品安全指标”，所以并没有解决推荐性标准检验不合格处罚混乱的问题。
《食品安全法》第一条规定立法目的是为了保护生命健康权，食品安全是基本的底线要求。食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。《产品质量法释义》指出，本法所称“产品质量”，是指产品满足需要的适用性、安全性、可用性、可靠性、维修性、经济性和环境等所具有的特征和特性的总和。食品质量指标是企业对社会的承诺，是竞争工具，对其进行规范目的是保护消费者财产权等合法权益。所以，与食品安全无关的质量指标不合格，应该承担质量承诺不实的责任，不应该承担侵害生命健康权的“最严厉的处罚”责任。
但从执法时实践来看，不论是社会公众还是执法者，食品安全与食品质量混同，往往将与食品有关的问题均视为食品安全问题。违反食品安全规定，侵害生命健康权，不应以违法所得多少作为首要考虑因素，而应该以已经造成或潜在危害为裁量首要考量。而违反食品质量承诺规定，属于消费欺诈，为维护公平市场秩序，因为不涉及生命健康权保护问题，应该以违法所得多少作为评判依据。食品安全与食品质量混同，造成处罚裁量上该严的不严、该轻的不轻问题。引发在食品安全领域“小过重罚”和“四个最严”适用的争论。
《食品安全法》本来是鼓励食品生产企业制定严于食品安全标准的企业标准，但现实造成的“谁制定更严标准谁被罚风险大”，实在找不套依据就套用标签不符合规定的做法，倒逼食品生产企业采用更低标准。比如，《GB/T1445-2018绵白糖》是食品推荐性国家标准，其中规定了“总糖分、还原糖分、干燥失重、电导灰分、色值、混浊度、粒度”指标要求，这些均是与食品安全无关的质量要求，所以在对应的《GB13104-2014食品安全国家标准 食糖》中并没有予以规定。以“还原糖分”指标为例，GB/T1445-2018要求为1.5-2.5g/100g，“中国市场监管行政处罚文书网”发布了30起因为执行该标准造成“还原糖分”指标不合格被处罚的案例，如果企业在食品标签不标注执行该推荐性标准，而是标注执行GB13104或者在此基础上单独制定不包括“还原糖分”指标的企业标准，完全符合现行法律规定，就会避开该项目检验，不会受到处罚。但这会造成“还原糖分”指标缺乏约束的状态，降低食品质量，不利于食品质量的提升，背离了《食品安全法》“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用”的要求，也难以实现《国民营养计划（2017-2030年）》有关“促进营养健康与产业发展融合”的要求。
《食品安全法》第148条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”其明确要求惩罚性赔偿的范围是“不符合食品安全标准的食品”，也即不符合带有“GB（不带/T）”或者“DB（不带/T）”开头的标准代号的食品。但在执法实践和司法实践中，往往将“不符合食品安全标准的食品”理解为“不安全食品”，扩大了赔偿范围。按照《食品召回管理办法》规定，不安全食品是指食品安全法律法规规定禁止生产经营的食品以及其他有证据证明可能危害人体健康的食品。按照该规定，“不安全食品”包括“不符合食品安全标准的食品”，但还包括超过保质期的食品、国家为防病等特殊需要禁止生产经营的食品等法律法规规定禁止生产经营的食品。
从司法实践看，近年来大部分法院民事案件判决结果都支持了将过期食品列入惩罚性赔偿的范围。甚至最高人民法院2020年发布的民事赔偿典型案例中，也将“超过保质期的食品”直接认定为“不符合食品安全标准的食品”，将超市销售超过保质期的戗面馒头判决赔偿1000元。超过保质期的食品不一定就是“不符合食品安全标准的食品”，也没有哪个食品安全标准对此作出规定。事实上，保质期是保持食品品质的期限，熊猫体育提供哪些服务超过保质期的食品大部分仍然是可以食用的，保质期经过一定时间之后才不能食用。GB7718-2025专门规定为避免食物浪费，要求企业可自愿标注“保存期”，超过“保存期”的食品一般不再适合使用。要求经营超过保质期的食品承担惩罚性赔偿责任显然不妥当，混同了食品安全与食品质量的关系，会造成大量视频浪费。尽管《最高人民法院关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》第五条对此进行了纠正，将“不符合食品安全标准的食品”按照《食品安全法》第二十六条解释为“食品不符合食品中危害人体健康物质的限量规定，食品添加剂的品种、使用范围、用量要求，特定人群的主辅食品的营养成分要求，与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书要求以及与食品安全有关的质量要求等方面的食品安全标准”，但并未从根本上厘清司法实践中的实际问题。
《食品安全法》第二十六条第四项规定，只有“对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求”才列入食品标签标准。但现行的《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）是由原国家质检总局按照《产品质量法》为主要依据制定的《预包装食品标签通则》（GB7718-2004）转换而来。其中涉及质量等级、字符高度、生产经营者信息、净含量、生产许可证号等与食品安全并不相关，即不涉及食品卫生，也不涉及食品营养问题。
由于生产经营“不符合食品安全标准”的食品需要承担惩罚性赔偿责任，不符合GB7718也是不符合食品安全标准。实践中出现了大量职业索赔人，甚至从知假买假演变为造假买假，主要盯住食品标签不放，索取巨额赔偿。造成商家苦不堪言，也造成行政处罚过程中大量出现“小过重罚”问题。好在修订后的GB7718-2025结合《食品标识监督管理办法》对此进行了调整，但仍然没有完全厘清食品安全与食品质量的关系，也很难完全厘清关系，且还要经过两年过渡期才生效。比如GB7718-2025仍然将质量等级标注列为强制要求，势必会造成不符合质量等级的食品被认定为标签不符合食品安全法规定的食品，从而使本应按照《产品质量法》承担责任的情形承担标签虚假标注责任，不利于产业发展。
当前社会公众对食品安全的不满情绪，有食品安全切实存在的原因，有媒体出于各种利益需要炒作的原因，但更多的是混同了食品安全和食品质量的关系。认为只要与食品有关的问题就都是食品安全问题，将各类食品质量欺诈全部归结为食品安全问题。食品安全知识的宣传，也很难让公众对二者进行切割。但却抬升了公众食品安全不满情绪，甚至引发群体性事件。
当前，适逢《食品安全法》和《产品质量法》已经列入全国人大修法计划，全国人大常委会正在开展《食品安全法》执法检查。为此，一是建议以此为契机，整合《食品安全法》《产品质量法》等食品相关规定，将《食品安全法》更名为《食品管理法》，将食品安全和食品质量相关内容统一入法；二是允许制定强制性食品质量国家标准，将“与食品安全无关”的“对保障人身健康和生命财产安全、满足经济社会管理基本需要的技术要求”的最基本质量要求列入强制质量标准；三是根据侵害的法益和危害程度，分层次设定法律责任，既保护公众生命健康，也保护消费者财产权等合法权益，并促进食品产业发展。
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